Bicameralismo e democrazia

Torno a scrivere sul blog dopo molto tempo. Molte cose sono cambiate nel frattempo, prima delle quali la caduta del governo Letta e la nascita di quello Renzi. Molto avrei voluto dire su tutto ciò e, poco per volta, lo farò nei prossimi giorni.

Il primo argomento che vorrei trattare è quello della riforma costituzionale [qui qualche dettaglio a riguardo]. Purtroppo non sono un docente di diritto costituzionale e, per quanto cerchi di compensare la mia ignoranza con un lavoro da auto-didatta, non credo di avere gli strumenti concreti per fare delle critiche o degli elogi nei confronti delle riforme prospettate dall’ex-sindaco di Firenze.

Molte delle critiche si concentrano sulla riforma del Senato, con l’eliminazione del cosiddetto “bicameralismo paritario“. Detto in parole povere, oggi abbiamo due Camere dotate degli stessi poteri, anche se con due elettorati differenti [solo i cittadini con più di 25 anni possono votare anche per il Senato]; qualsiasi legge deve essere approvata con gli stessi dettagli da entrambe le Camere. In un sistema parlamentare simile i rischi principali sono due:

  1. che si formino due maggioranze diverse nelle due Camere: rischio accentuato dalla diversa composizione degli elettorati di Camera e Senato [vedi link precedente] e che porta a governi di larghe intese;
  2. che il processo legislativo si allunghi in modo indefinito: detto in parole povere, se la Camera approva una legge costituita da A+B e il Senato la approva con un emendamento C, la legge torna alla Camera che deve approvare A+B+C; se non lo fa e approva solo A+B, la legge ritorna al Senato e così via, fino a quando le due Camere non trovano un accordo sui dettagli della legge. Ecco quindi l’importanza di avere una maggioranza solida, di cui al punto 1, senza la quale è difficile avere una legge in tempi certi.

Non sono un costituzionalista e quindi, per mia ignoranza, non capisco la democraticità di questo sistema che, da cittadino, mi pare assurdo. Eppure fior fior di intellettuali, come Gustavo Zagrebelsky Stefano Rodotà, hanno denunciato in questi giorni il pericolo di una “svolta autoritaria” insito nella riforma voluta da Renzi. Onestamente non so cosa dire, visto che nelle bozze della riforma circolate in questi giorni nulla si dice sui poteri del Presidente del Consiglio. L’appello però è piuttosto chiaro a riguardo:

“(La riforma crea) un sistema autoritario che dà al Presidente del Consiglio poteri padronali.
Con la prospettiva di un monocameralismo e la semplificazione accentratrice dell’ordine amministrativo, l’Italia di Matteo Renzi e di Silvio Berlusconi cambia faccia mentre la stampa, i partiti e i cittadini stanno attoniti (o accondiscendenti)  a guardare.

Un documento diffuso online da Stefano Ceccanti, professore ordinario di Diritto pubblico comparato ed ex-parlamentare del centrosinistra, può essere molto utile. Si tratta del testo di una proposta di riforma costituzionale presentata nel 1985 da alcuni parlamentari dell’epoca tra cui, guarda un po’ il caso, lo stesso Stefano Rodotà che oggi vede nel monocameralismo e nella semplificazione accentratrice dei pericoli per la nostra democrazia. Si tratta di un testo che può aiutare un cittadino come me, desideroso di farsi un’idea, a capire perché il monocameralismo sarebbe un problema oppure no. Le cose sono, in realtà, alquanto sorprendenti. Vi offro qui qualche stralcio del testo particolarmente esaustivo, invitandovi poi a leggere tutto il resto quando avrete il tempo.

  • L’onestà intellettuale e politica impone di ricordare che l’opzione della cultura e della politica istituzionale della sinistra a favore del monocameralismo è costante e storicamente consolidata” [pp. 1-2].
    Mi sembra chiaro: secondo gli estensori di questo documento, il superamento del bicameralismo paritario è obiettivo storico della sinistra italiana. Sarà così?

  • Solo, infatti, se l’organo rappresentativo della realtà sociale [‘il Parlamento’ n. d. SC.] riesce ad esprimersi in una sola sede, attraverso un organo unico [‘una sola Camera’ n. d. SC.], in modo, quindi, che si stabilisca un rapporto col governo avente per l’espressione della rappresentanza un solo termine, non frammentato, esclusivo, è possibile che la proiezione nell’indirizzo di governo della volontà e degli obiettivi dell’istanza rappresentativa sia diretta, unitaria, effettivamente vincolante. La disarticolazione dell’istanza rappresentativa in due organi consente, invece, che per il governo si aprano spazi molto ampi” [p. 3].
    In parole povere: solo con una Camera unica il Parlamento è in grado di ispirare l’azione di governo. Il bicameralismo, paradossalmente, indebolisce [almeno secondo chi fece questa proposta nel 1985] l’autorità del Parlamento sull’esecutivo.

  • Di fronte all’organo cui è conferito il potere, è certamente depotenziato, già inizialmente, quello che provvede ad attribuirlo se risulta essere diviso in due entità; se, invece, è strutturato come organo unitario è altrettanto certo l’effetto opposto” [p. 3].
    Cioè, il potere del Parlamento risulta indebolito di fronte a quello del Governo, in presenza di due Camere distinte.

  • Non sono disgiunte queste necessità storiche da quella dell’efficienza, della produttività, del rendimento delle istituzioni. È anche su questo piano che si misura, infatti, la loro credibilità democratica. […] È proprio impossibile pensare che la rapidità delle procedure di intervento possa essere assicurata con la duplicazione di sedi organiche comportanti reiterazioni dei procedimenti necessari per la produzione degli atti di competenza parlamentare” [pp. 3-4].
    Il bicameralismo, secondo costoro, sfavorisce rapidità ed efficienza della produzione legislativa, elementi ritenuti fondamentali per la credibilità democratica di un paese.

  • Non solo, l’esistenza di una seconda Camera favorirebbe la “difesa degli interessi sezionali, corporativi, microsettoriali o la tendenza a stemperare l’incisività delle misure o a frenare l’innovazione che si tende a produrre, operando per la perpetuazione dell’esistente: oggettivamente per la conservazione. Non è la logica istituzionale ad offrire qualche sussidio alle tendenze conservatrici del bicameralismo. La consapevolezza dei bisogni dello stato contemporaneo, delle ragioni attuali della democrazia rappresentativa portano a rifiutare la duplicazione organica, la reiterazione defaticante e distorcente dei procedimenti che il sistema bicamerale comporta” [p. 4].
    Il bicameralismo renderebbe quindi troppo farraginoso il processo legislativo [“reite-razione defaticante e distorcente dei procedimenti”], finendo col favorire “oggettivamente la conservazione”, oltre che gli interessi particolari [“settoriali”]. Sembra di sentire Renzi in conferenza stampa, se non fosse per il tono accademico del discorso.

  • La ragione vera dell’esigenza di delegificare, per settori non affidabili alla potestà legislativa regionale, è tutta nella lentezza del procedimento legislativo bicamerale che, ovviamente, rende più difficile modificare testi normativi ritenuti e/o non più conformi alle necessità attuali della società ed ai compiti di un’amministrazione efficiente” [p.10].
    Il bicameralismo rende cioè molto lento il processo legislativo e molto più difficile la modifica delle leggi.

Sarà così oppure no? Perché Rodotà ha cambiato opinione nel frattempo? Forse è meglio abolire del tutto il Senato, invece di trasformarlo in “Camera delle Autonomie” come propone Renzi [cosa tra l’altro criticata nella proposta del 1985, dove si chiede espressamente l’abolizione semplice del Senato: una Camera sola e stop]?
Quel che è certo è che il monocameralismo che trent’anni fa sembrava necessario per Rodotà, oggi chissà perché costituisce una “svolta autoritaria”. Come se il Parlamento bicamerale che abbiamo oggi avesse chissà quale autonomia rispetto all’esecutivo: di leggi di iniziativa parlamentare ne vediamo pochissime, in compenso vediamo ricorrenti voti di fiducia e trattative estenuanti, e spesso infruttuose, fra i due rami del Parlamento. Mah.

Aggiornamentovi segnalo il commento di Gianfranco Pasquino sul suo blog, molto equilibrato e sensato. Ritiene quella di Renzi una riforma ‘pasticciata’, comunque migliorabile in Parlamento e tutt’altro che autoritaria. Il suo giudizio mi sembra tra i più intelligenti che abbia letto a riguardo. 

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